COME HO CERCATO, DALL’INTERNO DELLA GUARDIA DI FINANZA, DI STIMOLARE LA PREVENZIONE TRIBUTARIA PER FAVORIRE L’ADEMPIMENTO SPONTANEO – di Giuseppe Fortuna (9 marzo 2014)

gf 001Ringrazio il Signor Daniele per avermi chiesto, in un commento postato sul sito www.giuseppefortuna.it, come mai non avrei fatto nulla, quando ero in servizio nella Guardia di finanza, in merito al cambio di approccio che da tempo sto chiedendo al Corpo e all’Agenzia delle entrate dal sito e dalle pagine di Ficiesse in materia di prevenzione tributaria e di sollecitazione e ricerca dell’adempimento spontaneo.

Vediamo se l’osservazione risponde a verità.

Come ufficiale inferiore, sono stato responsabile, tra il 1977 e il 1987, di articolazioni di esecuzione del servizio in tre sedi: Tenenza di Bormio, Compagnia e Nucleo di polizia tributaria di Avellino, Sezione verifiche e Sezione repressione frodi comunitarie del Nucleo regionale di polizia tributaria di Milano. In tutte queste occasioni mi sono effettivamente limitato a dare esecuzione alle decisioni dei livelli superiori di direzione e controllo concentrando la mia attenzione, di conseguenza, sulle azioni di mera repressione.

La consapevolezza dell’importanza della prevenzione e della ricerca della compliance e dell’adempimento spontaneo da parte di tutta l’amministrazione finanziaria l’ho maturata nei due anni di frequenza del Corso superiore di polizia tributaria (1990/1992), quando mi è stato possibile incrociare le prospettive dei docenti titolari delle tradizionali materie tributarie con quelle, per me del tutto innovative, di una disciplina appena introdotta nei Corsi superiori, la Scienza dell’organizzazione, e di una teoria di cui non avevo mai sentito parlare prima, la “Gestione per obiettivi”  (Management by objectives); teoria, quest’ultima, alle cui logiche era appena stato informato il funzionamento della nostra pubblica amministrazione grazie al decreto legislativo n.29 del 1993 (ora n.165 del 2001).

In questa nuova ottica, finito il corso e nominato responsabile del Comando provinciale – che allora si chiamava ancora Gruppo – di Reggio Calabria, creai in pochi mesi SIRIS, il sistema informativo-pilota basato sulle attività di lavoro, lo strumento in assenza del quale non può partire alcuna seria gestione per obiettivi, sistema che nel 1994 l’allora Capo di stato maggiore Pollari mi fece estendere a tutta la Gdf.

Subito dopo, cercai di affiancare una serie di NUOVE AZIONI DI PREVENZIONE alle tradizionali attività di repressione, partendo dalla costituzione in ogni reparto territoriale che mi dipendeva di una “PATTUGLIA PER IL CONTROLLO ECONOMICO DEL TERRITORIO”, che denominammo “pattuglia cet”.

Le pattuglie cet erano composte da due militari esattamente individuati e che non potevano, neanche temporaneamente, essere sostituiti nell’incarico dal comandante di reparto e che:

1) venivano nominati con provvedimento del comandante provinciale;

2) dovevano obbligatoriamente svolgere una quantità minima prefissata di ore mensili da rendicontare in fogli di servizio con il codice che sarebbe poi diventato l’E191 nelle schede mensili Siris inviate al comandante provinciale;

3) erano incaricati di acquisire notizie attraverso ricognizioni fisiche del territorio di competenza del reparto e contatti permanenti con gli altri soggetti  pubblici (in primis, polizia e carabinieri e comuni) e soggetti privati;

4) avevano completa libertà di azione rispetto al comandante di reparto, che non poteva in alcun modo indirizzarle o condizionarne l’azione;

5) dovevano redigere un appunto informativo scritto per ogni notizia acquisita nei settori della prevenzione e della repressione fiscale intestato “appunto cet”;

6) dovevano conservare gli “appunti cet” in una apposita cartella a disposizione del comandante di reparto e del comandante provinciale, che ne prendeva visione nelle visite ispettive trimestrali.

Per finire, i risultati dell’azione svolta e le note caratteristiche dei componenti della pattuglia cet venivano valutati dal comandante provinciale sulla base della quantità e della qualità degli appunti informativi presenti nella “cartella cet”.

Il risultato fu una quantità enorme di appunti su fatti rilevanti sia ai fini della prevenzione che ai fini della repressione di illeciti fiscali e la conseguente inevitabile richiesta da parte mia ai livelli superiori di adeguare gli obiettivi del Gruppo di Reggio Calabria in modo da poter concentrare almeno una parte delle risorse umane disponibili sulle notizie contenute negli appunti informativi cet.

La risposta dei comandi superiori fu “NO, PERCHE’ NON SONO DEROGABILI GLI OBIETTIVI FISSATI DA ROMA”, sia quelli numerici delle verifiche, sia quelli di tendenza come il numero di evasori totali e paratotali scoperti che dovevano essere almeno pari (meglio se superiori) a quelli degli anni precedenti.

Così, dovemmo accantonare gli appunti cet e lanciare, per l’ultimo trimestre del 1993, una serie di “verifiche-lampo” nei confronti di COMMERCIANTI MINIMI. E l’obiettivo richiesto/imposto da Roma fu – ovviamente – raggiunto.

Dopo Reggio, fui nominato comandante del Gruppo verifiche del Nucleo Regionale di polizia tributaria di Genova.

Arrivato a settembre del 1994 nel capoluogo ligure, individuai (d’altra parte, bastava guardarsi intorno!) alcune attività preventive che potevano essere svolte immediatamente impiegando, peraltro, un numero limitato di risorse umane.

Tra queste attività v’era, ad esempio, quella sui posti barca che si stavano allora vendendo nel porto antico di Genova, che ho poi riportato come esempio di prevenzione qualche anno dopo nella relazione a un convegno di Lavagna (http://www.ficiesse.it/home-page/896/attivita_-della-gdf_-la-relazione-al-convegno-di-lavagna_-guardia-di-finanza-e-prevenzione-degli-illeciti-tributari—-di-giuseppe-fortuna).

La risposta del comandante del Nucleo fu, anche in questo caso, un “NO” tondo tondo e secco secco, con la medesima motivazione dei miei precedenti superiori calabresi: “RAGGIUNGI IL NUMERO DI VERIFICHE CHE HO ASSEGNATO AL TUO GRUPPO  PERCHE’ NON VOGLIO ROGNE DA ROMA”.

Così, tra ottobre e dicembre ‘94 ci impegnammo in una campagna a tappeto, con verifiche ciascuna di poche giornate/uomo nei confronti di contribuenti minimi, per la maggior parte tassisti. E l’obiettivo (soltanto quantitativo) anche stavolta venne – ovviamente – raggiunto.

L’anno dopo, ci pensò Tremonti, appena nominato ministro delle finanze a togliermi (e a toglierci) da ogni impaccio per spedirci in massa a fare “la faccia feroce”, come direbbe Statera, nei confronti di TUTTI I DENTISTI, TUTTI GLI ODONTOTECNICI E TUTTI GLI AMMINISTRATORI DI CONDOMINIO D’ITALIA, con l’obbligo – magari non bastasse – di aprire  a tutti, nessuno escluso, i lunghissimi e onerosi accertamenti bancari introdotti dalla legge 413 del 1993.

A gennaio del 1997 mi chiamarono da Genova al Comando Generale sulla spinta dell’estensione di Siris a tutti i reparti d’Italia.

Qui, “grazie” a un  periodo di tensione tra il vertice del Corpo e l’allora Servizio di controllo interno (il Sinco, come si chiamava allora), fui incaricato dall’appena nominato Comandante generale Rolando Mosca Moschini di redigere un PIANO STRATEGICO TRIENNALE PER L’INNOVAZIONE volto a introdurre nel Corpo la “Gestione per obiettivi” e, a tale scopo, fui messo a capo di un nuovo ed inedito ufficio, che il Capo di stato maggiore Mariella volle denominare “Analisi e sviluppo”, posto (su mia specifica e inderogabile richiesta) alle sue dirette dipendenze.

Andò così. Fu costituito un gruppo di lavoro formato dai massimi vertici del Corpo. Presidente: il comandante generale Mosca Moschini; componenti, oltre a me quale capo dell’Ufficio analisi e sviluppo: i generali di divisione (gli ultimi tre titolati Scuola di Guerra) Culmone, Nieddu e Cucuzza,il capo di stato maggiore Pollari, il sottocapo area logistica Marchetti, il sottocapo area operativa Mariella, il capo del reparto personale Di Paolo, il capo del personale ufficiali Poletti, il capo dell’ufficio del comandante generale Perotti.

Già al primo incontro fu accolta la mia proposta di redigere un piano strategico triennale per l’innovazione nella logica della gestione per obiettivi e in completa coerenza con il decreto 29. Il documento (di un centinaio di pagine) lo scrissi io integralmente, lo presentai nella seconda riunione, lo denominammo “Progetto efficienza Guardia di finanza” (PEGUAF), fu approvato senza che fosse cambiata neppure una virgola, fu subito dopo presentato nei dettagli al ministro Visco e al suo capo di  gabinetto consigliere di Stato Farina, che lo approvarono in modo convinto (per non dire entusiastico).

Immediatamente dopo, Visco sottrasse con decreto ministeriale la Gdf dal controllo tentato dal Sinco escludendo in tal modo la Guardia di finanza da un ambizioso, costoso e a mio avviso concettualmente del tutto sbagliato sbagliato progetto denominato PPC o degli actual standards proposto da una importante società di consulenza nilanese e che due anni dopo fu abbandonato dallo stesso Ministero.

Il Progetto efficienza Guardia di finanza è pubblicato, per la prima parte, alla pagina http://www.ficiesse.it/upload/files/Progetto%20efficienza%20Guardia%20di%20Finanza%201997_1999%20I%20Parte.pdf, per la seconda alla pagina http://www.ficiesse.it/upload/files/Progetto%20efficienza%20Guardia%20di%20Finanza%201997_1999%20II%20Parte.pdf e assegna alla prevenzione tributaria e all’esigenza di incoraggiare l’adempimento spontaneo una posizione di rilievo nella futura azione del Corpo descritta nel paragrafo 5.2.1.1 del documento che di seguito riporto.

<<Con riferimento al primo aspetto, un apposito Gruppo di lavoro sarà incaricato di studiare la possibilità di procedere alla misurazione dei risultati delle azioni di prevenzione degli illeciti tributari, che d’altro canto, secondo l’articolo 1 della Legge d’ordinamento n.189 del 1959, rappresenta il primo compito istituzionale della Guardia di Finanza (“… prevenire, ricercare e denunciare …”).

Infatti, le difficoltà oggettive o meglio l’impossibilità riscontrata nel passato di riuscire a misurare la non commissione degli illeciti fiscali dovuta all’azione preventiva dei militari del Corpo ha comportato una relativa maggiore enfatizzazione dei risultati meramente repressivi, specialmente nel settore del Contrasto all’evasione (vgs. nota 34).

La possibilità di misurare i risultati dell’azione di prevenzione comporterebbe una positiva evoluzione dell’organizzazione e delle metodologie di lavoro della Guardia di Finanza. È chiaro, infatti, che una parte rilevante delle risorse operative attualmente impiegata nella mera repressione sarà in futuro destinata a prevenire gli illeciti, con notevole beneficio per lo Stato in termini di maggiore gettito delle imposte e di minori spese per gli apparati amministrativi, penali e del contenzioso (vgs. nota 35).

Si tratterà, in altri termini, di anticipare l’intervento dei militari del Corpo agli atti che precedono la commissione dell’illecito tributario in modo da incoraggiare l’adempimento spontaneo del cittadino/contribuente e dissuaderlo dal tentare soluzioni pregiudizievoli per l’Erario.>>

<< Nota 34 – Oggi, invece, i nuovi studi in tema  di indicatori economici sul prodotto interno lordo sembra possano aprire la strada verso la misurazione degli esiti finali dell’azione di prevenzione del Corpo. Si potrebbe, cioè, valutare anno dopo anno il gap intercorrente tra gettito potenziale delle imposte (dato economico) e gettito effettivo (dato fisico), e incardinare su tale differenza la valutazione degli esiti dell’azione di prevenzione dei responsabili terruitoriali della Guardia di Finanza.>>

<< Nota 35 – Ai responsabili regionali della Guardia di Finanza, anche in un’ottica di federalismo fiscale, potranno in futuro essere assegnati obiettivi specifici di aumento del gettito spontaneo delle imposte nei settori produttivi dove, a seguito di analisi condotte da articolazioni appositamente dedicate allo studio di tali fenomenologie, risultino più diffusi i fenomeni dell’evasione e dell’elusione tributaria.>>

Stando al Peguaf, quindi, le nuove azioni di prevenzione avrebbero dovuto essere individuate da un apposito gruppo di lavoro, essere spiegate ai comandi operativi nell’autunno del 1998 e partire a regime nel successivo esercizio 1999.

Sennonché, nel 1998 l’aria cambiò radicalmente.

I vertici massimi del Corpo, che allora erano i generali di divisione, si distaccarono completamente dalle indicazioni del Progetto efficienza (che la maggior parte di loro non aveva mai condiviso) per cominciare a dedicarsi alla riforma del Corpo che ha visto definitivamente la luce nel 2001.

La “visione Peguaf”, non soltanto per la parte sulla prevenzione e la ricerca dell’adempimento spontaneo, ma anche per tutte le altre novità ugualmente determinanti, come il forte appiattimento della struttura, la responsabilizzazione di tutti i livelli gerarchici (nessuno escluso) verso il raggiungimento degli obiettivi e il collegamento delle carriere e, in prospettiva, anche della retribuzione di risultato al loro effettivo conseguimento, non aveva ormai più nulla a che vedere con le linee-guida della revisione organizzativa alla quale si stava pensando e che venne poi effettivamente alla luce.

Cos’, nel 2001 si è introdotto addirittura un ulteriore livello gerarchico, come se non bastassero i cinque/sei già esistenti, quello dei comandi guidati dal nuovo grado-vertice dei generali di corpo d’armata, che hanno mantenuto eccezionali poteri nei confronti dei livelli dipendenti rimanendo esenti da qualunque seppur minima responsabilità di raggiungimento degli obiettivi di piano (che ancora oggi, infatti, sono assegnati ai comandanti regionali).

Di conseguenza, chiesi di lasciare il Comando generale per essere distaccato presso l’Autorità Garante per la protezione dei dati personali, che aveva appena chiesto di potermi impiegare in posizione di comando per far partire il nuovo Dipartimento ispettivo.

A maggio del 1999, tre mesi prima del distacco, partecipai alla fondazione dell’Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarietà, con la quale continuo ancora oggi a sollecitare il Corpo sull’esigenza di una vera modernizzazione della gestione e di investire sulla strada della prevenzione e della tax compliance e di non limitarsi alla sola repressione. Di qui tutti i miei interventi sul sito di Ficiesse, sui media e in convegni pubblici.

Ringrazio per la domanda, mi scuso per la lunghezza della risposta e, sperando di essere almeno stato esaustivo, invio al Signor Daniele un caro saluto

 

GIUSEPPE FORTUNA

 

Lascia una risposta

L'indirizzo email non verrà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *